Capítulo 1:

 Derecho de ciudadanía europea en la Unión Europea

En el proceso de construcción de la Unión Europea surgirá también tardíamente el nuevo concepto de ciudadanía europea. El camino hacia la Unión Europea que se inició a partir de 1948 con la creación de la Unión europea occidental (UEO) y posteriormente el Consejo de Europa, y las Comunidades Económicas

europeas, giró en torno a tres grandes ejes: el político, el económico y el de defensa común. En torno a ellos se ha ido configurando la Europa política, económica y de defensa. La nueva etapa europea está marcada por el Tratado de la Unión Europea deMaastricht que integró el desarrollo de estas tres macrodimensiones europeas con la creación, dentro de la Unión Europea, de su desarrollo correspondiente, añadiendo el derecho de ciudadanía europea. El impulso inicial que animó a los fundadores europeos en el Tratado de Roma fue más económico que social, tendentemás a la creación de un granmercado que a la constitución de

un espacio social y de ciudadanía. El ciudadano como tal, aparece muy desdibujado en el Tratado de la CEE, aunque el artículo primero al fijar sus objetivos explicita el de «una elevación acelerada del nivel de vida» referida a los ciudadanos, en las normas para conseguir una libertad plena de circulación de personas y servicios.

Sin embargo, se restringe su aplicación solamente a los trabajadores. En la literatura misma de los tratados fundamentales figura también la propuesta de futuro del derecho libre de prestación de servicios y los principios de igualdad y no discriminación por razón de nacimiento. Su aplicación práctica fue muy limitada

hasta la entrada en vigor en 1993 del Acta Única Europea que coincidía en el tiempo con la entrada en vigor del Nuevo Tratado de la UE de Maastricht.

Sin embargo, en lamedida en que la ciudadanía es para los individuos lo que la democracia es para la organización política, no era posible separar el proceso democrático de la construcción europea del desarrollo de una ciudadanía europea. La democracia y la ciudadanía en Europa debían adaptarse, en la década de los 90, a los nuevos retos históricos. Por una parte, en el marco estatal en el que había que defender

los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, ampliarlos a nuevos ámbitos y extenderlos al conjunto de la población no solo a los nacionales. Y, por otra parte, en el nuevomarco supra-estatal en el cual había que definir nuevas dimensiones de ciudadanía que exigen nuevas uniones políticas y económicas «regionales». En estemarco, el Consejo europeo de Roma, en octubre de 1990, al marcar las líneas directrices de las CIG, introdujo ya la noción de una Ciudadanía europea como elemento esencial de la reforma de los Tratados y con unas características y derechos similares a los que posteriormente se recogieron en el Tratado de la Unión Europea deMaastricht. La nueva ciudadanía europea no es una expresión sociológica o política, sino

un concepto jurídico a partir del 1 de noviembre de 1993 en que entró en vigor el Tratado deMaastricht. Su artículo 8 desarrolla unos derechos que vienen a configurar la noción jurídica del derecho de la ciudadanía europea que además rompe con los conceptos históricos de la ciudadanía, más allá del Estado-Nación, otorgando tres nuevos derechos a los nacionales de los Estados miembros: la libre circulación que anteriormente se refería principalmente a los trabajadores y no a las personas, el derecho de residencia y el derecho de votar ser elegido en lugar de residencia en las elecciones municipales y en el Parlamento europeo. Los dos primeros derechos suponen el reconocimiento jurídico de los componentes fundamentales

de la ciudadanía política y social europea. Además protege la ciudadanía europea con el derecho de petición ante el Parlamento Europeo, establecimiento de la figura del Defensor del Pueblo a nivel de la Unión nombrado

por el Parlamento Europeo y protección diplomática o consular en países terceros por parte de embajadas y consulados de todos los Estados miembros.

El Tratado de Ámsterdam, que entró en vigor en 1999, consolidó el status jurídico del concepto de ciudadanía europea. Su segunda Parte está enteramente dedicada a describir los derechos de la ciudadanía de la Unión (Artículos 17 a 22), ampliando incluso el alcance de los derechos ciudadanos recogidos en el Tratado de Maastricht de 1993. El Tratado deNiza sigue la estructura de Ámsterdam, con un hecho relevante: hacer posible la cooperación reforzada en el derecho de ciudadanía que era impedida por el Tratado de Ámsterdam.

Sin duda, el paso más relevante del proyecto de Constitución Europea era el hacernos pasar de la Europa solo de los Estados a la Europa de los ciudadanos.

En su artículo 1 se indicaba: «la presente Constitución que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados crea la Unión Europa». La legitimidad ciudadana de origen era un paso de gigante que venía condicionado favorablemente por los trabajos previos de la Convención Europea. Al fracasar el Proyecto constitucional se dio también un paso atrás en la importancia política y jurídica de la ciudadanía. Existe un acuerdo generalizado de que el nuevo Tratado firmado el 13 de diciembre de 2007 en Lisboa mantiene el contenido material fundamental del Proyecto Constitucional lo que es lógico recordando el mandato del Consejo Europeo de Bruselas sobre la incorporación en el nuevo tratado de las modificaciones de la Conferencia Intergubernamental (CIG) de 2004 que fueron base del Proyecto Constitucional Europeo. Por tanto, desde el punto de vista cuantitativo recoge la mayor parte del contenido del Proyecto Constitucional,aunque el texto resultante, que no deroga los Tratados anteriores a diferencia de lo realizado por el ProyectoConstitucional, es por ello confuso en su orden y redacción, difícilmente legible para los ciudadanos, como resultado de múltiples enmiendas. No cabe duda que en la metodología europea de Jean Monnet es un paso adelante en relación con el Tratado actualmente vigente de Niza, sin embargo no supone ningún avance sobre el proyecto del Tratado Constitucional.

El Derecho de Ciudadanía en los nuevos Tratados partiendo de las modificaciones tanto del Tratado de la Unión Europea modificado como del Tratado de Funcionamiento se desarrolla con un contenido similar al del Proyecto del Tratado Constitucional (excluido su artículo primero) y también como ocurría allí, ahora el desarrollo es desordenado, asistemático, confuso y disperso y ahora más acentuado al tener que entrecruzar disposiciones distintas, complementarias y a veces repetidas de dos Tratados modificados sobre mismo tema del desarrollo del Derecho de Ciudadanía que ahora se encuentra troceado y escondido en diversas partes. Fundamentalmente este tratamiento del contenido formal del Derecho europeo se concreta en el Título II del TUE con la denominación de «Disposiciones sobre los principios democráticos» a partir del Artículo 9 y también en el Título II del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea bajo la denominación de «No discriminación y ciudadanía» a partir de su Artículo 18. En el Artículo 9 del TUE se define la ciudadanía europea: «Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro, la ciudadanía de laUnión viene a sumarse a la ciudadanía nacional sin sustituirla». Pero es en la Carta de los derechos fundamentales la Unión Europea, texto separado de los nuevos Tratados pero con fuerza jurídica vinculante, en el Título quinto, donde se desarrolla de manera más completa el derecho de ciudadanía. La frustración por el paso atrás de los Tratados que configuran el Tratado de Lisboa en relación con la legitimidad democrática de la ciudadanía europea no impide señalar que la Carta de los derechos fundamentales y el contenido material de los Tratados supone una base importante para el desarrollo de la ciudadanía europea en el futuro por muy diversas vías como por ejemplo la iniciativa legislativa popular ante la Comisión Europea de al menos un millón de ciudadanos que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, y la ampliación de los supuestos de ciudadanía posibilitada cada tres años por la cláusula abierta de ciudadanía, artículo 22 del TUE hasta el desarrollo del artículo 9 del mismo tratado que habla de una ciudadanía social.

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